부동산 시장에서 집값 상승을 억제하기 위해 종합부동산세, 양도소득세, 취득세 등 보유세를 강화하는 정책의 한계가 있다는 연구 결과가 나왔다. 국토연구원(국토연)은 19일 '상승기 주택시장 참여자들은 어떻게 행동했을까' 보고서에서 이를 밝혔다.
국토연은 전문가와 공인중개사 인터뷰, 부동산서적, 주요 언론사 기사 빅데이터 분석, 시장전문가 설문 등을 활용해 주요 부동산 정책에 대한 시장참여자의 대응 행태를 분석했다. 연구에 따르면, 2020년 전후로 주택가격이 급등하며 저금리 하에서 집값이 오를 것이라는 기대가 높아졌고, 이에 따라 매물은 줄어들었지만 매수 수요는 지속됐다. 당시 시장참여자들은 상급지의 아파트 가격 변화를 중시하는 모습을 보였다.
정부는 시장 과열을 멈추기 위해 보유세를 강화하는 전략을 썼으나 큰 성과는 없었던 것으로 나타났다. 특히 양도세 강화의 경우 주택가격 상승에 대한 높은 기대 때문에 수요는 유지되지만 공급이 위축되는 문제가 발생했다.
매우 높은 양도세 부담으로 인해 매물을 회수하거나 매도를 회피하는 이들이 등장하면서 공급 측면에서 매물이 줄어들었고, 이는 주택가격 상승을 더욱 부추겼다. 수요자들은 가구분리, 합가보류, 증여, 지방 저가 주택 매수 등 다양한 방법으로 투자 목적의 주택매수를 계속했다.
종부세 강화 정책은 취득세 강화와 함께 시행되었으며, 주택가격 상승기 후반에 신규 수요자 진입을 어렵게 만들고 기존 주택 보유자들의 매도 의향을 높이는 역할을 했다. 정부는 종부세를 높였으나 수요자들의 적극적인 회피로 큰 효과를 보지 못했다.
2018년 3분기 정부의 종부세 강화정책 발표 이전에는 비수도권 3억원 이하 아파트 거래가 전국 거래에서 차지하는 비중이 31.5%였지만, 정책 발표 후인 4분기에는 48.2%로 급등했다. 2020년 7월 추가적인 보유세 강화정책이 발표된 이후 비수도권 저가주택 거래비중은 빠르게 늘어나 2022년 1분기 기준 60.1%로 집계됐다.
취득세 강화도 매수 제약조건으로 작용하여 주택매수 감소에 일부 기여했지만, 수요자들의 과세 회피는 이어졌다. 통상 합가보류나 가구분리 등을 통해 가구당 보유주택 수를 낮추거나 저가주택을 매수하는 등의 방안이 사용되었다.
국토연은 주택가격이 오를 때 순환고리를 고려한 조세정책을 수립해야 한다고 제언했다. 수요는 지속되고 공급은 줄어드는 상황을 고려해, 매도 축소를 심화시킬 수 있는 정책보다 신규 투자수요 진입에 국한해 영향을 미치는 정책을 활용할 필요가 있다고 주장했다.
전성제 국토연 연구위원은 "집값 상승기에는 매물 감소가 가격 상승에 중요한 요인이므로 양도세 강화 등 부동산시장 관련 정책을 수립할 때는 공급 영향 여부를 엄밀히 사전 점검해야 한다"며 "의도와 관계없이 주택·부동산 정책이 따로 우회 또는 편법 도구로 활용될 수 있다"고 말했다.